“十四五”規劃專欄 | 關于五年規劃，城投必須思考的八個問題
“十四五”規(gui)劃專(zhuan)欄 | 關于(yu)五年規(gui)劃，城投必須思考的八個問(wen)題
來源：未知 日期：2020-02-21 點擊：次
新型冠狀病毒來(lai)勢洶洶，但“十四(si)五(wu)(wu)”謀劃之(zhi)年也(ye)如期而至(zhi)。疫情并(bing)不會(hui)阻(zu)礙我們對于城投“十四(si)五(wu)(wu)”的研究和部署，反而會(hui)促(cu)進我們在這方面的投入和分享。
（注：文中(zhong)所指的城(cheng)投，屬廣義(yi)范(fan)疇(chou)，包含各類政府平臺公司）
“我們都會(hui)規劃自己的(de)人生(sheng)目(mu)標，或遠的(de)，或近的(de)，有(you)了目(mu)標，也就有(you)了前進的(de)方向。一(yi)(yi)個(ge)人如(ru)此，一(yi)(yi)個(ge)國(guo)家也是(shi)如(ru)此……未(wei)來，就是(shi)一(yi)(yi)個(ge)五年接著又一(yi)(yi)個(ge)五年，每一(yi)(yi)個(ge)人的(de)未(wei)來，就是(shi)國(guo)家的(de)未(wei)來。”
——央視財經頻道紀錄片《五年規劃》
搞清楚五年規劃(hua)的(de)本(ben)質，是城(cheng)投開展五年規劃(hua)編(bian)制工作的(de)基礎。為了最大限(xian)度(du)動員力量(liang)參與編(bian)制過程、最大程度(du)發揮五年規劃(hua)的(de)作用(yong)，我們(men)從城(cheng)投視角，針(zhen)對五年規劃(hua)提出(chu)并解答以(yi)下8個(ge)問題，希望給城(cheng)投人帶來啟發：
1、一般意義上的五年規劃是(shi)什么(me)？
狹義的“五年規劃”是指“中華人民共和國國民經濟和社會發展五年規劃綱要”，源于蘇聯，始于1953年的“五年計劃”，從“十一五”改為“五年規劃”。五年規劃是國民經濟計劃的重要部分，主要是對國家重大建設項目、生產力分布和國民經濟重要比例關系等作出規劃，為國民經濟發展遠景規定目標和方向。2020年是“十三五”規劃收官年，也是“十四五”規劃啟動之年。
廣義的(de)“五年(nian)(nian)規(gui)劃(hua)”內涵(han)豐(feng)富。從(cong)縱向看(kan)，五年(nian)(nian)規(gui)劃(hua)呈現出(chu)“國家(jia)級(ji)(ji)-省級(ji)(ji)-地市級(ji)(ji)-區(qu)縣級(ji)(ji)”自上而下(xia)的(de)四個層級(ji)(ji)；從(cong)橫向看(kan)，每個層級(ji)(ji)除(chu)了五年(nian)(nian)總體規(gui)劃(hua)綱要以(yi)外(wai)，還有(you)針對行業(ye)的(de)五年(nian)(nian)專項規(gui)劃(hua)，例如，從(cong)“十四五”規(gui)劃(hua)開始(shi)，國家(jia)層面(mian)將建(jian)立起覆蓋全國國資監管(guan)系統(tong)的(de)三級(ji)(ji)規(gui)劃(hua)體系；從(cong)主(zhu)體上看(kan)，除(chu)政府外(wai)，事(shi)業(ye)單位、國有(you)企業(ye)、部分大型民營企業(ye)也紛紛制定五年(nian)(nian)規(gui)劃(hua)。
圖表 五年規劃總體框架體系(xi)
2、城(cheng)投為什么要制定五年規劃？
首先，制定五年規劃符合城投的屬性訴求。城投作為一類特殊國企，天然受到國家宏觀政策和區域經濟社會發展的深刻影響，“五年規劃”作為國家和區域經濟社會發展的綱領性文件，在規劃期內對城投行業相關的產業發展、國資國企改革、基礎設施和公共服務建設規劃等起著引導和制約作用，制定與上位規劃相匹配的五年規劃，有利于城投找準發展方向。
其次，制定(ding)(ding)五年規(gui)(gui)劃(hua)是(shi)城投作(zuo)為企業發展(zhan)的(de)(de)內在要(yao)求。在當前(qian)錯(cuo)綜復雜的(de)(de)內外部環境下，沒有規(gui)(gui)劃(hua)引(yin)領而力求保持穩健發展(zhan)既是(shi)一種奢求，也是(shi)一種消極思想。城投通(tong)過制定(ding)(ding)五年規(gui)(gui)劃(hua)，系統研判(pan)未來將面(mian)臨的(de)(de)發展(zhan)趨勢(shi)，制定(ding)(ding)明確的(de)(de)總體發展(zhan)戰(zhan)(zhan)略、業務發展(zhan)戰(zhan)(zhan)略和職能戰(zhan)(zhan)略，并匹配詳細(xi)的(de)(de)行動規(gui)(gui)劃(hua)和計劃(hua)，可以指導企業抓住機遇、規(gui)(gui)避風險、提升效益和實現發展(zhan)。
3、城(cheng)投的五年(nian)規劃與我們常說(shuo)的戰略規劃有何異同？
五(wu)(wu)年(nian)(nian)規(gui)劃與戰略(lve)規(gui)劃都是引(yin)領組織發(fa)(fa)展的(de)指(zhi)導性文件，本質上(shang)沒有明(ming)顯差(cha)異，但兩(liang)者在出發(fa)(fa)點和(he)側重(zhong)點上(shang)有所不(bu)同。“五(wu)(wu)年(nian)(nian)規(gui)劃”基于(yu)五(wu)(wu)年(nian)(nian)，強調國(guo)有企(qi)業屬性以(yi)及如何(he)契合上(shang)位規(gui)劃，規(gui)劃目標要兼顧實現國(guo)資使命和(he)企(qi)業發(fa)(fa)展訴求，城投有時甚至(zhi)更(geng)加(jia)注(zhu)重(zhong)前者；而純(chun)粹(cui)的(de)“戰略(lve)規(gui)劃”不(bu)限于(yu)五(wu)(wu)年(nian)(nian)，是從企(qi)業管理(li)學的(de)角度(du)出發(fa)(fa)，以(yi)經(jing)濟效(xiao)益最(zui)大(da)化(hua)為目標，更(geng)加(jia)強調市場化(hua)邏輯。
需要指(zhi)出的(de)是，隨著國企改革(ge)的(de)深化，政(zheng)企邊界更加(jia)清晰(xi)，政(zheng)策的(de)積(ji)極(ji)性更加(jia)明顯，原有的(de)政(zheng)府(fu)限制條(tiao)件逐步可(ke)控甚至成為(wei)優(you)勢條(tiao)件，城(cheng)(cheng)投的(de)“五年(nian)規劃”與“戰(zhan)略規劃”趨于融合，兩(liang)者往(wang)往(wang)合并稱為(wei)“五年(nian)戰(zhan)略規劃”。城(cheng)(cheng)投的(de)五年(nian)規劃既(ji)要體現“戰(zhan)略”思(si)想，又要包含(han)“規劃”內容(rong)，既(ji)要符合政(zheng)府(fu)的(de)意(yi)志，又要滿(man)足企業市場化、實體化發展的(de)戰(zhan)略訴求(qiu)。
4、城(cheng)投(tou)的(de)五年規(gui)劃(hua)如何(he)與當地政府(fu)的(de)五年規(gui)劃(hua)相(xiang)融(rong)合？
首(shou)先，你中有(you)我，我中有(you)你，編制(zhi)時充(chong)分融(rong)入并積(ji)極影響政(zheng)(zheng)府(fu)規(gui)劃(hua)。一般來說，城投和當地政(zheng)(zheng)府(fu)制(zhi)定(ding)五年規(gui)劃(hua)的(de)(de)時間段基本是重合(he)的(de)(de)，城投在編制(zhi)過程中要充(chong)分進行政(zheng)(zheng)府(fu)及部(bu)門(men)調研，尤其(qi)是政(zheng)(zheng)府(fu)規(gui)劃(hua)編制(zhi)的(de)(de)相關部(bu)門(men)及成(cheng)員，成(cheng)果形成(cheng)后(hou)要及時征求上述各方意(yi)見并進行完(wan)善，同(tong)時，城投也要反過來影響政(zheng)(zheng)府(fu)五年規(gui)劃(hua)的(de)(de)編制(zhi)，爭取有(you)利于自身(shen)發(fa)展的(de)(de)政(zheng)(zheng)策與措施。
其次，同(tong)步評估(gu)，適時調整，實(shi)施過程中要保持(chi)步調一(yi)致。一(yi)方(fang)(fang)面，城投要按照既定的(de)規(gui)劃(hua)路線積極作為，并主動在政府五年規(gui)劃(hua)中尋求細化(hua)的(de)政策支撐和(he)資(zi)源(yuan)支持(chi)；另一(yi)方(fang)(fang)面，與政府五年規(gui)劃(hua)同(tong)步進(jin)行中期(qi)評估(gu)，重點評價規(gui)劃(hua)目(mu)標、重點項目(mu)落地(di)、地(di)方(fang)(fang)債(zhai)務化(hua)解等方(fang)(fang)面的(de)進(jin)展情(qing)況，綜(zong)合研判形勢變化(hua)及政府規(gui)劃(hua)實(shi)施情(qing)況，深入研究論(lun)證是否(fou)需(xu)要對規(gui)劃(hua)進(jin)行調整修訂。
5、城投編制五年(nian)規劃的責任(ren)主體和執行機(ji)構是誰(shui)？
五(wu)年規(gui)(gui)(gui)劃(hua)屬(shu)于公(gong)司(si)(si)最高發(fa)展綱領(ling)，因(yin)此公(gong)司(si)(si)董(dong)事會(hui)、經(jing)營層(ceng)、各部門及子(zi)公(gong)司(si)(si)負(fu)責人(ren)都要(yao)實質地參(can)與(yu)其中。另外，由于城投多為擁有多層(ceng)級子(zi)公(gong)司(si)(si)的(de)(de)集團化企業，五(wu)年規(gui)(gui)(gui)劃(hua)涉及集團整體規(gui)(gui)(gui)劃(hua)、業務規(gui)(gui)(gui)劃(hua)、部門（職能）規(gui)(gui)(gui)劃(hua)和下屬(shu)子(zi)公(gong)司(si)(si)的(de)(de)規(gui)(gui)(gui)劃(hua)，因(yin)此，我(wo)們需要(yao)將(jiang)五(wu)年規(gui)(gui)(gui)劃(hua)的(de)(de)編(bian)制工作(zuo)當(dang)成一項獨(du)立的(de)(de)內容(rong)進行管(guan)控，每個(ge)獨(du)立法人(ren)的(de)(de)中層(ceng)以上人(ren)員(yuan)都是該項工作(zuo)的(de)(de)責任主(zhu)體。
五(wu)年規(gui)(gui)劃編制執行機(ji)構(gou)有不(bu)同設置情況。一般來(lai)說，集(ji)團層面要成(cheng)立(li)五(wu)年規(gui)(gui)劃領導(dao)小(xiao)組(zu)，黨委書記/董事(shi)長(chang)任組(zu)長(chang)，總(zong)經(jing)理任副組(zu)長(chang)，總(zong)部(bu)(bu)領導(dao)班子(zi)任小(xiao)組(zu)成(cheng)員(yuan)；領導(dao)小(xiao)組(zu)下(xia)設工作小(xiao)組(zu)，總(zong)經(jing)理任組(zu)長(chang)，分管副總(zong)任副組(zu)長(chang)，成(cheng)員(yuan)包(bao)括總(zong)部(bu)(bu)職(zhi)能部(bu)(bu)門和(he)子(zi)公司負責人，小(xiao)組(zu)日常辦事(shi)機(ji)構(gou)設在(zai)戰略發(fa)(fa)展部(bu)(bu)（類似部(bu)(bu)門）。按照(zhao)這種(zhong)思路，各子(zi)公司也要成(cheng)立(li)相應的(de)規(gui)(gui)劃編制機(ji)構(gou)。除(chu)內部(bu)(bu)機(ji)構(gou)外(wai)，城(cheng)投(tou)還要充分發(fa)(fa)揮(hui)外(wai)部(bu)(bu)董事(shi)、咨(zi)詢機(ji)構(gou)、專家顧(gu)問等外(wai)腦的(de)作用。
6、城(cheng)投(tou)編制五年規劃主要包含哪(na)些內容和步驟？
城(cheng)投的五(wu)年規(gui)(gui)(gui)劃(hua)(hua)主要(yao)(yao)包(bao)(bao)括(kuo)總結回顧、環境(jing)(jing)分(fen)析(xi)、戰(zhan)(zhan)略(lve)制定、戰(zhan)(zhan)略(lve)規(gui)(gui)(gui)劃(hua)(hua)、規(gui)(gui)(gui)劃(hua)(hua)保(bao)(bao)障措(cuo)(cuo)施(shi)等。其中(zhong)，回顧主要(yao)(yao)是明確取得成(cheng)就和(he)存在的主要(yao)(yao)問題；環境(jing)(jing)分(fen)析(xi)包(bao)(bao)括(kuo)PEST分(fen)析(xi)、行業環境(jing)(jing)分(fen)析(xi)、內部資源與能力(li)分(fen)析(xi)等；戰(zhan)(zhan)略(lve)制定包(bao)(bao)括(kuo)總體戰(zhan)(zhan)略(lve)、職(zhi)能戰(zhan)(zhan)略(lve)和(he)業務戰(zhan)(zhan)略(lve)、子(zi)公司戰(zhan)(zhan)略(lve)；戰(zhan)(zhan)略(lve)規(gui)(gui)(gui)劃(hua)(hua)包(bao)(bao)括(kuo)目標規(gui)(gui)(gui)劃(hua)(hua)、時間規(gui)(gui)(gui)劃(hua)(hua)、項(xiang)目規(gui)(gui)(gui)劃(hua)(hua)等；保(bao)(bao)障措(cuo)(cuo)施(shi)包(bao)(bao)括(kuo)內部組織保(bao)(bao)障和(he)外(wai)部政策及資源保(bao)(bao)障。
一(yi)般來說(shuo)，集團化(hua)的城(cheng)投(tou)企業編制五年規劃(hua)有兩種(zhong)思(si)(si)(si)路(lu)(lu)(lu)：一(yi)種(zhong)是從(cong)上至下(xia)(xia)，由(you)集團總部到(dao)業務(wu)單元；另一(yi)種(zhong)是從(cong)下(xia)(xia)至上，從(cong)業務(wu)單元到(dao)集團總部，我們建議采取第一(yi)種(zhong)思(si)(si)(si)路(lu)(lu)(lu)。簡單來說(shuo)，首先，領導小(xiao)組(zu)(zu)要形成整體規劃(hua)思(si)(si)(si)路(lu)(lu)(lu)；其次，工(gong)作(zuo)小(xiao)組(zu)(zu)根(gen)據規劃(hua)思(si)(si)(si)路(lu)(lu)(lu)起草(cao)整體規劃(hua)框架；第三，工(gong)作(zuo)小(xiao)組(zu)(zu)對整體規劃(hua)進行分(fen)解，各職能(neng)部門及子(zi)公司進行各自規劃(hua)的編寫；最(zui)后，匯總成稿。在這個過程中，存在多次的意(yi)見(jian)征求和反復的調(diao)整，并(bing)根(gen)據需要引(yin)入(ru)專業咨詢機構。
7、城(cheng)投如何保(bao)障五年(nian)規(gui)劃能夠落(luo)地和(he)評估？
五年規劃能(neng)否落地取(qu)決(jue)于三個要(yao)素：量化(hua)的(de)(de)目(mu)標(biao)體(ti)系(xi)、清晰的(de)(de)實施路(lu)徑(jing)、強力的(de)(de)推動(dong)(dong)執行。具體(ti)來說，目(mu)標(biao)體(ti)系(xi)要(yao)與公司的(de)(de)預算體(ti)系(xi)、員工的(de)(de)績效考(kao)核相結合起來；實施路(lu)徑(jing)要(yao)將(jiang)目(mu)標(biao)細(xi)分(fen)到(dao)業務和項(xiang)目(mu)、細(xi)化(hua)到(dao)時(shi)間表、落實到(dao)責(ze)任人；推動(dong)(dong)執行需要(yao)從上到(dao)下的(de)(de)高度重(zhong)視和賞罰(fa)分(fen)明的(de)(de)制度保障。
從“十五”規(gui)(gui)劃(hua)開始(shi)，我國的(de)(de)五年(nian)規(gui)(gui)劃(hua)都要進(jin)行中(zhong)期評(ping)(ping)(ping)估，即在第(di)三年(nian)開展評(ping)(ping)(ping)估工作，評(ping)(ping)(ping)估內容包括(kuo)目標實現情況、任務(wu)推進(jin)情況、重大項目進(jin)展情況等。城投除(chu)了對五年(nian)規(gui)(gui)劃(hua)進(jin)行中(zhong)期評(ping)(ping)(ping)估外，還可以采取(qu)一年(nian)一評(ping)(ping)(ping)估、內外部評(ping)(ping)(ping)估相結合的(de)(de)方式，及(ji)時發現規(gui)(gui)劃(hua)存(cun)在的(de)(de)問題并進(jin)行糾(jiu)偏。
8、城投公司如何通(tong)過編制五年規劃來激(ji)發全體(ti)員工的愿景？
一份好(hao)的五(wu)(wu)年(nian)規(gui)劃(hua)，既是(shi)城(cheng)投實現(xian)(xian)自身五(wu)(wu)年(nian)發(fa)展(zhan)目(mu)標(biao)(biao)的指(zhi)南，也是(shi)全體員工高效發(fa)揮(hui)主觀能動性(xing)、實現(xian)(xian)個人價值的依據。因此，編(bian)制五(wu)(wu)年(nian)規(gui)劃(hua)對統一員工思想(xiang)、激發(fa)員工愿景有著重要的引導(dao)作用，城(cheng)投除了明(ming)確主要責任主體、遵循一般的編(bian)制流程外，還要最大(da)程度(du)上動員全體員工參(can)與其(qi)中，號召他們努(nu)力將自身的目(mu)標(biao)(biao)與公(gong)司五(wu)(wu)年(nian)規(gui)劃(hua)目(mu)標(biao)(biao)相結合起來，實現(xian)(xian)兩者(zhe)的共同發(fa)展(zhan)。
具體來(lai)說，首先，在開展五(wu)年(nian)規劃(hua)編(bian)制工(gong)(gong)作之前，要在全公司層面進(jin)行(xing)傳(chuan)達，調(diao)動(dong)大家的熱情和(he)訴(su)求；其(qi)次(ci)，雖(sui)然中層以上(shang)人(ren)員(yuan)才(cai)是該(gai)項(xiang)工(gong)(gong)作的直接參與者和(he)實際負責(ze)人(ren)，但必須(xu)督促他們認(ren)真(zhen)傾聽員(yuan)工(gong)(gong)的意見和(he)建(jian)議(yi)；第三，在五(wu)年(nian)規劃(hua)中要設立人(ren)才(cai)發展及保障(zhang)板塊，將人(ren)才(cai)的成長融入公司的發展中；最后(hou)，規劃(hua)制定(ding)結束(shu)后(hou)，要詳細(xi)地進(jin)行(xing)宣貫(guan)，鼓勵員(yuan)工(gong)(gong)為共(gong)同目標而(er)努(nu)力奮斗。
