產業園區審計服務園區經濟高質量發展的思考
來源：未知 日期：2019-12-02 點擊：次
產業園區是產業集聚的空間載體，是拉動區域經濟增長的引擎，其發展水平和發展質量直接影響當地經濟發展的質量。據統計，截至2017年，我國已有478個國家級的經開區、出口加工區、保稅區等，有省級各類開發區1170個，全國各類產業園區約22000多個。近年來，廣州、南京、合肥、長沙、蘇州、南通、寧波等地方審計機關加強了對產業園區的審計力度，有力地促進了園區經濟的高質量發展。本文探討產業園區審計的特征、審計服務園區經濟高質量發展的路徑及相關建議。
一(yi)、產業園區(qu)審計(ji)的特征(zheng)
審計目標強調績效。高質量發展涉及經濟發展“好不好”的問題，其本身就是績效問題，園區績效一般包括產業績效、社會績效、環境績效。產業園區審計，既關注園區上述績效信息的真實性，也關注績效質量及差異的改進。前者譬如招商引資真實性，以杜絕假招商、招假商；后者譬如產業園區考核指標完成情況，與當地產業集聚區發展規劃、主體功能區規劃、生態環保規劃的協調情況等。
審計內容具有綜合性。園區審計范圍涉及發改、財政、稅務、環保、規劃、科技、招商等十幾個政府部門和相關企事業單位，審計對象包括政策、項目、資金，園區審計審人、審事、審政策，關注財務、業務和制度。在確定園區規劃目標完成情況的基礎上，要分析相關單位“花的錢”和“做的事”及存在的問題，形成園區績效的基本審計判斷，進而剖析園區產業發展的現狀和瓶頸，提出針對性建議。
審(shen)(shen)(shen)計(ji)(ji)組織方式多樣(yang)。在園(yuan)(yuan)(yuan)區(qu)審(shen)(shen)(shen)計(ji)(ji)實踐中可以(yi)開展專(zhuan)項審(shen)(shen)(shen)計(ji)(ji)、專(zhuan)項審(shen)(shen)(shen)計(ji)(ji)調(diao)查(cha)(cha)，也可以(yi)以(yi)園(yuan)(yuan)(yuan)區(qu)領導干(gan)部經(jing)濟責任審(shen)(shen)(shen)計(ji)(ji)為平臺(tai)開展產業園(yuan)(yuan)(yuan)區(qu)綜合審(shen)(shen)(shen)計(ji)(ji)。如園(yuan)(yuan)(yuan)區(qu)資(zi)產負債情(qing)況(kuang)專(zhuan)項審(shen)(shen)(shen)計(ji)(ji)、建(jian)設(she)(she)項目(mu)決算審(shen)(shen)(shen)計(ji)(ji)、園(yuan)(yuan)(yuan)區(qu)運行(xing)情(qing)況(kuang)專(zhuan)項審(shen)(shen)(shen)計(ji)(ji)調(diao)查(cha)(cha)、招(zhao)商引資(zi)政策(ce)執行(xing)專(zhuan)項審(shen)(shen)(shen)計(ji)(ji)調(diao)查(cha)(cha)、稅收優(you)惠政策(ce)專(zhuan)項審(shen)(shen)(shen)計(ji)(ji)調(diao)查(cha)(cha)、建(jian)設(she)(she)用(yong)地節約集約利用(yong)情(qing)況(kuang)專(zhuan)項審(shen)(shen)(shen)計(ji)(ji)調(diao)查(cha)(cha)、功能區(qu)平臺(tai)建(jian)設(she)(she)管(guan)理情(qing)況(kuang)專(zhuan)項審(shen)(shen)(shen)計(ji)(ji)調(diao)查(cha)(cha)、園(yuan)(yuan)(yuan)區(qu)領導干(gan)部經(jing)濟責任與自然資(zi)源資(zi)產離任審(shen)(shen)(shen)計(ji)(ji)等。
審(shen)(shen)計(ji)取證方法靈活。園區審(shen)(shen)計(ji)需要(yao)更多地采用社會科(ke)學研究方法，在實(shi)踐(jian)中，需要(yao)廣泛運(yun)用調(diao)查表、調(diao)查問卷、座談會、實(shi)地調(diao)研、案例分(fen)析(xi)、數據分(fen)析(xi)、比(bi)較分(fen)析(xi)，必要(yao)時(shi)可能還要(yao)運(yun)用博弈分(fen)析(xi)、模糊評價(jia)等(deng)管理科(ke)學方法。
審計(ji)分析關(guan)注前(qian)瞻性。隨著(zhu)一(yi)些“空心園區(qu)”“鬼城(cheng)(cheng)園區(qu)”的(de)出現，產業園區(qu)可持續(xu)發展(zhan)問題(ti)引起重視(shi)，因此產業園區(qu)審計(ji)要高度關(guan)注前(qian)瞻性。需關(guan)注園區(qu)規(gui)劃是否(fou)(fou)考慮(lv)了(le)當地的(de)主題(ti)功能區(qu)定(ding)(ding)位(wei)，是否(fou)(fou)明確了(le)產業定(ding)(ding)位(wei)、是否(fou)(fou)考慮(lv)了(le)產城(cheng)(cheng)融(rong)合；招商引資(zi)時是否(fou)(fou)考慮(lv)了(le)當地的(de)資(zi)源優(you)勢和環保約(yue)束，是否(fou)(fou)制定(ding)(ding)了(le)產業準入(ru)制度，是否(fou)(fou)有利于優(you)化產業結構(gou)、轉換增長動力，是否(fou)(fou)考慮(lv)了(le)產業聚集、產業鏈配套等。
審計(ji)評(ping)價(jia)兼(jian)顧容錯。產業園區以(yi)高新(xin)技術開(kai)發區、經濟技術開(kai)發區為(wei)代表(biao)，是創(chuang)(chuang)(chuang)新(xin)驅動(dong)戰略的(de)(de)實施載體，是一個(ge)有(you)風(feng)險的(de)(de)政策工(gong)具，承擔著改(gai)革創(chuang)(chuang)(chuang)新(xin)發展的(de)(de)任務。審計(ji)人員(yuan)在審計(ji)評(ping)價(jia)時，對(dui)“先行先試”“探索性實驗”和“無意過失(shi)”的(de)(de)情(qing)況，應以(yi)“三個(ge)區分”為(wei)指導(dao)(dao)思想(xiang)建立審計(ji)評(ping)價(jia)“容錯糾錯”機制(zhi)，以(yi)減少領導(dao)(dao)干部因規避創(chuang)(chuang)(chuang)新(xin)風(feng)險而導(dao)(dao)致(zhi)的(de)(de)“不作(zuo)為(wei)”，鼓勵企業從投資驅動(dong)、要素驅動(dong)轉向創(chuang)(chuang)(chuang)新(xin)驅動(dong)。
二、審計服(fu)務園區經濟高質量發展的路徑
通過財務(wu)(wu)信息、業務(wu)(wu)信息真(zhen)實性審(shen)計為決(jue)策(ce)者(zhe)提供決(jue)策(ce)有用信息，摸清家底，杜絕弄虛作假，避(bi)免(mian)決(jue)策(ce)者(zhe)的(de)“信息孤島(dao)”效應。這(zhe)些信息包括但(dan)不限于園區(qu)財政資金投入、入戶企(qi)業數、招商引資企(qi)業資金到位率(lv)、累計就業人數、累計實現利稅(shui)、關鍵污染物的(de)削(xue)減、萬元GDP主要污染物的(de)排放強度、垃圾無(wu)害化(hua)處理率(lv)、創新(xin)成果轉(zhuan)化(hua)率(lv)、知名(ming)品牌數量、專利數量、引進人才(cai)數量等。
通過(guo)合(he)規(gui)(gui)(gui)性審(shen)計，揭示問(wen)(wen)(wen)題(ti)(ti)，加強問(wen)(wen)(wen)責，形成威懾機(ji)制，有利于建立園區的(de)(de)合(he)規(gui)(gui)(gui)文(wen)化。一方面關(guan)注(zhu)政(zheng)府相(xiang)關(guan)部門是(shi)(shi)否(fou)存(cun)在“法外柔(rou)情”“權力獻(xian)媚”，是(shi)(shi)否(fou)存(cun)在違(wei)(wei)規(gui)(gui)(gui)審(shen)批(pi)、違(wei)(wei)規(gui)(gui)(gui)招(zhao)投(tou)標、低價出讓土地、欠(qian)收土地出讓金(jin)、違(wei)(wei)規(gui)(gui)(gui)減(jian)免稅、違(wei)(wei)規(gui)(gui)(gui)對納稅人進行獎勵等(deng)問(wen)(wen)(wen)題(ti)(ti)，另(ling)一方面關(guan)注(zhu)入駐企業是(shi)(shi)否(fou)存(cun)在政(zheng)策套利、是(shi)(shi)否(fou)存(cun)在亂(luan)排亂(luan)放、弄虛作假(jia)等(deng)問(wen)(wen)(wen)題(ti)(ti)，對揭示的(de)(de)上述問(wen)(wen)(wen)題(ti)(ti)進行追責，做到凡審(shen)必(bi)嚴(yan)(yan)，嚴(yan)(yan)肅(su)問(wen)(wen)(wen)責，提高制度執行力，形成園區的(de)(de)合(he)規(gui)(gui)(gui)文(wen)化，減(jian)少違(wei)(wei)規(gui)(gui)(gui)動機(ji)。
通過(guo)信(xin)息(xi)、行為和制(zhi)(zhi)度(du)績效(xiao)審(shen)計(ji)(ji)，貫徹五大發(fa)展(zhan)理念(nian)，揭示(shi)風險，提(ti)出建(jian)議，形成倒(dao)逼機制(zhi)(zhi)，完善體制(zhi)(zhi)、機制(zhi)(zhi)、制(zhi)(zhi)度(du)，為園區經濟高質量發(fa)展(zhan)保駕護航(hang)。通過(guo)分析財務(wu)和業務(wu)績效(xiao)差(cha)距，剖析被審(shen)計(ji)(ji)單(dan)位(wei)的違規(gui)(gui)行為、測試被審(shen)計(ji)(ji)單(dan)位(wei)的內部控制(zhi)(zhi)等(deng)，關注是否存在決(jue)(jue)策(ce)執行不到位(wei)、決(jue)(jue)策(ce)帶來不公平，是否存在服務(wu)不配套、資產閑置、損失浪費，是否存在產業集聚程度(du)低、產業附(fu)加值(zhi)低、產業特色不鮮明，是否存在法規(gui)(gui)缺(que)失、職責不清(qing)、規(gui)(gui)劃(hua)不合理等(deng)體制(zhi)(zhi)機制(zhi)(zhi)問題，并從(cong)制(zhi)(zhi)衡、監督、激勵、信(xin)息(xi)披露等(deng)機制(zhi)(zhi)方面提(ti)出建(jian)議，完善制(zhi)(zhi)度(du)，堵(du)塞違規(gui)(gui)漏洞。
通過園區領(ling)導干部經(jing)濟責(ze)(ze)任(ren)審計，進行容錯式審計評(ping)價，為領(ling)導干部“畫像”，鼓(gu)勵管理創(chuang)新(xin)(xin)、技術(shu)創(chuang)新(xin)(xin)。開(kai)展經(jing)濟責(ze)(ze)任(ren)審計，對(dui)發現的(de)問題定責(ze)(ze)、歸(gui)責(ze)(ze)、問責(ze)(ze)，以創(chuang)新(xin)(xin)驅動為原則，以“三個區分”為指導，對(dui)領(ling)導干部做出客(ke)觀公(gong)正的(de)綜合(he)評(ping)價。
三、審計服務園區經濟高(gao)質量發(fa)展的(de)建議
根據(ju)園(yuan)(yuan)(yuan)(yuan)區(qu)(qu)(qu)的不同發展階段、功能定(ding)位(wei)、區(qu)(qu)(qu)位(wei)條件，因地制(zhi)宜，大力推進產(chan)(chan)業園(yuan)(yuan)(yuan)(yuan)區(qu)(qu)(qu)審計。在保障功能區(qu)(qu)(qu)定(ding)位(wei)的前提下(xia)，新產(chan)(chan)業園(yuan)(yuan)(yuan)(yuan)區(qu)(qu)(qu)審計重(zhong)點關注(zhu)基礎設(she)施(shi)建(jian)設(she)、產(chan)(chan)城融合發展、土地集約利(li)用、招商引資政策的公平性、科學性等(deng)(deng)；比較成(cheng)熟的產(chan)(chan)業園(yuan)(yuan)(yuan)(yuan)區(qu)(qu)(qu)審計重(zhong)點關注(zhu)科技創(chuang)新、產(chan)(chan)業集聚、資源利(li)用、人(ren)才引進、品牌建(jian)設(she)、社會貢獻(xian)、放管服改革及(ji)生態(tai)化(hua)改造、循(xun)環(huan)化(hua)改造、企業清潔(jie)生產(chan)(chan)等(deng)(deng)綠色發展等(deng)(deng)情況。
產業園區審計應關注風險點。產業園區審計應該以風險為導向，審計中應關注以下風險：一是招商引資方面，受政績饑渴的影響，招商引資“饑不擇食”，產業發展缺少特色，同業競爭嚴重，優惠政策缺少底線，虛假簽約、重復招商，一些企業存在明顯的政策套利；二是產業轉型升級緩慢，缺乏產業準入制度，存在高污染、高排放、高耗能、低產出的企業，產品科技含量低，缺乏內生增長動力。
審(shen)(shen)計機關(guan)不宜承擔(dan)園(yuan)(yuan)區招(zhao)商(shang)引資任務。審(shen)(shen)計機關(guan)作(zuo)為專門的監督機構，其職(zhi)責(ze)是對(dui)黨政(zheng)機關(guan)及其工作(zuo)人員(yuan)履(lv)行(xing)職(zhi)責(ze)和行(xing)使(shi)(shi)權力情(qing)況進行(xing)監督檢查。審(shen)(shen)計機關(guan)和審(shen)(shen)計人員(yuan)參與(yu)招(zhao)商(shang)引資，使(shi)(shi)監督與(yu)執行(xing)相混淆(xiao)，無疑(yi)會影響園(yuan)(yuan)區審(shen)(shen)計的獨立性，弱化監督職(zhi)能。
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