國家高新區：“一區多園”的主要類型、問題和發展建議
來源：高新院 vwcr.cn 日期：2024-12-16 點擊：次
“一區多園(yuan)”的(de)主(zhu)要類型(xing)
一
1
建設主體型
典型園區：武漢東湖高(gao)新區
武(wu)漢東湖(hu)(hu)高新區(qu)(qu)(qu)(qu)經(jing)(jing)過6次區(qu)(qu)(qu)(qu)域調整，管(guan)(guan)轄面積從(cong)24平方公里(li)(li)逐步擴大為(wei)518平方公里(li)(li)，涉及洪山(shan)區(qu)(qu)(qu)(qu)和(he)江(jiang)夏區(qu)(qu)(qu)(qu)。東湖(hu)(hu)高新區(qu)(qu)(qu)(qu)在武(wu)漢市(shi)委市(shi)政(zheng)(zheng)府的(de)(de)大力支持和(he)協(xie)(xie)調下(xia)，分(fen)別與洪山(shan)區(qu)(qu)(qu)(qu)、江(jiang)夏區(qu)(qu)(qu)(qu)簽訂區(qu)(qu)(qu)(qu)域托管(guan)(guan)協(xie)(xie)議，在互利共贏的(de)(de)原則下(xia)進行稅收(shou)分(fen)成(cheng)(cheng)，實現(xian)了高新區(qu)(qu)(qu)(qu)518平方公里(li)(li)的(de)(de)統(tong)一管(guan)(guan)理。根據(ju)產(chan)業發展和(he)園區(qu)(qu)(qu)(qu)管(guan)(guan)理需要(yao)，東湖(hu)(hu)高新區(qu)(qu)(qu)(qu)劃分(fen)八大產(chan)業園區(qu)(qu)(qu)(qu)，形成(cheng)(cheng)特(te)色鮮明(ming)的(de)(de)產(chan)業布局(ju)，并按照扁平化管(guan)(guan)理要(yao)求，八大園區(qu)(qu)(qu)(qu)成(cheng)(cheng)立(li)園區(qu)(qu)(qu)(qu)建設管(guan)(guan)理辦公室，作為(wei)東湖(hu)(hu)高新區(qu)(qu)(qu)(qu)管(guan)(guan)委會(hui)分(fen)支機構，負責(ze)規(gui)劃建設、招商引資和(he)企業服務(wu)工作，不具(ju)備獨立(li)的(de)(de)財政(zheng)(zheng)和(he)經(jing)(jing)濟(ji)管(guan)(guan)理權限。
2
非建設主體(ti)型
典型園(yuan)區：中關村示范區
中(zhong)關(guan)村(cun)(cun)國(guo)家(jia)自主(zhu)創新(xin)示范(fan)區(qu)(qu)(以下簡稱中(zhong)關(guan)村(cun)(cun)示范(fan)區(qu)(qu))實(shi)行“一(yi)區(qu)(qu)十六園(yuan)”管理(li)模(mo)式，各分(fen)園(yuan)人、財、物都(dou)由分(fen)園(yuan)管委會(hui)或(huo)所(suo)在區(qu)(qu)政(zheng)府(fu)負責。中(zhong)關(guan)村(cun)(cun)管委會(hui)作(zuo)為(wei)市政(zheng)府(fu)派出機構，對各分(fen)園(yuan)發展建(jian)設(she)進行綜合指導(dao)和統(tong)籌協調，同(tong)時承擔政(zheng)策研(yan)究(jiu)與制定、創新(xin)創業(ye)促進與服(fu)務、市政(zheng)府(fu)園(yuan)區(qu)(qu)建(jian)設(she)專(zhuan)項資金管理(li)、國(guo)際交(jiao)流與合作(zuo)等(deng)職能。
3
半(ban)建(jian)設主體型
典(dian)型園區：重慶高新區
2019年(nian)12月重(zhong)慶(qing)市五屆人(ren)大常(chang)委會第十(shi)四次會議表決通過《關于(yu)重(zhong)慶(qing)高新(xin)技術(shu)產業(ye)開(kai)發(fa)區(qu)(qu)(qu)(qu)(qu)(qu)行政(zheng)(zheng)管(guan)(guan)(guan)理(li)事項的(de)(de)決定》，明確(que)重(zhong)慶(qing)高新(xin)區(qu)(qu)(qu)(qu)(qu)(qu)管(guan)(guan)(guan)理(li)范圍(wei)包括直(zhi)管(guan)(guan)(guan)園(yuan)(yuan)(yuan)(主園(yuan)(yuan)(yuan)區(qu)(qu)(qu)(qu)(qu)(qu))和(he)拓展園(yuan)(yuan)(yuan)(其(qi)(qi)他分園(yuan)(yuan)(yuan))兩部(bu)分，將西(xi)永微電園(yuan)(yuan)(yuan)全域及沙坪壩區(qu)(qu)(qu)(qu)(qu)(qu)、九龍坡區(qu)(qu)(qu)(qu)(qu)(qu)、大渡(du)口區(qu)(qu)(qu)(qu)(qu)(qu)、北碚區(qu)(qu)(qu)(qu)(qu)(qu)、江(jiang)津區(qu)(qu)(qu)(qu)(qu)(qu)部(bu)分區(qu)(qu)(qu)(qu)(qu)(qu)域劃歸高新(xin)區(qu)(qu)(qu)(qu)(qu)(qu)管(guan)(guan)(guan)理(li)統籌。重(zhong)慶(qing)高新(xin)區(qu)(qu)(qu)(qu)(qu)(qu)管(guan)(guan)(guan)理(li)范圍(wei)從原(yuan)來的(de)(de)74平方(fang)(fang)公里擴大至1031.2平方(fang)(fang)公里，其(qi)(qi)中直(zhi)管(guan)(guan)(guan)園(yuan)(yuan)(yuan)面積310平方(fang)(fang)公里。在(zai)管(guan)(guan)(guan)理(li)運(yun)營方(fang)(fang)面，重(zhong)慶(qing)高新(xin)區(qu)(qu)(qu)(qu)(qu)(qu)實行規(gui)劃布(bu)局(ju)、產業(ye)政(zheng)(zheng)策、招商引資、項目審批、財稅政(zheng)(zheng)策、綜合執(zhi)法“六統一”，由高新(xin)區(qu)(qu)(qu)(qu)(qu)(qu)管(guan)(guan)(guan)委會負責直(zhi)管(guan)(guan)(guan)園(yuan)(yuan)(yuan)的(de)(de)經(jing)濟社會一體化管(guan)(guan)(guan)理(li)，以及拓展園(yuan)(yuan)(yuan)的(de)(de)發(fa)展規(gui)劃、產業(ye)布(bu)局(ju)、項目審批、政(zheng)(zheng)策制定、經(jing)濟統計、考核評價等(deng)經(jing)濟管(guan)(guan)(guan)理(li)事務，各拓展園(yuan)(yuan)(yuan)保持現(xian)行人(ren)事、財政(zheng)(zheng)等(deng)管(guan)(guan)(guan)理(li)體制不變。
“一區(qu)多園”存在的主(zhu)要(yao)問題(ti)
二
“一區(qu)(qu)多園(yuan)(yuan)(yuan)”模式改變了國家高(gao)新(xin)區(qu)(qu)原有(you)的空間結(jie)構和管(guan)理結(jie)構，跨層級、跨行政區(qu)(qu)域(yu)的發展(zhan)，必然會遭遇體制性問題和障礙。在“一區(qu)(qu)多園(yuan)(yuan)(yuan)”推進的同時，也帶(dai)來(lai)了管(guan)理難度的增(zeng)加，引發了業內(nei)對“一區(qu)(qu)多園(yuan)(yuan)(yuan)”模式的一些爭議。
一(yi)(yi)是“一(yi)(yi)區(qu)多園(yuan)”空間選擇不(bu)優。部分高新(xin)(xin)區(qu)尤其是新(xin)(xin)升級高新(xin)(xin)區(qu)為承(cheng)接地方清理整頓(dun)園(yuan)區(qu)的(de)(de)(de)任務，盲目納入一(yi)(yi)些發展水平低(di)、創新(xin)(xin)能(neng)力差的(de)(de)(de)區(qu)域(yu)形成(cheng)“一(yi)(yi)區(qu)多園(yuan)”模(mo)式，既(ji)拉低(di)了高新(xin)(xin)區(qu)的(de)(de)(de)平均發展質量，也(ye)偏離了高新(xin)(xin)區(qu)“又(you)(you)高又(you)(you)新(xin)(xin)”發展初衷，形成(cheng)了“戴(dai)帽子、不(bu)出力”的(de)(de)(de)尷(gan)尬局面。
二是(shi)(shi)缺乏統(tong)一規(gui)劃(hua)。部分高新區，特別(bie)是(shi)(shi)非建設主體型和(he)半建設主體型高新區在實(shi)施(shi)“一區多園(yuan)”管理模式時，缺乏統(tong)一整體的規(gui)劃(hua)，相關分園(yuan)各自為陣(zhen)，對國家高新區的發(fa)展(zhan)定(ding)位、發(fa)展(zhan)要求、發(fa)展(zhan)路徑不明確。
三是(shi)不(bu)(bu)同主體(ti)間權責利(li)不(bu)(bu)明確(que)。“一區多園”模(mo)式打破原(yuan)有(you)利(li)益分配(pei)(pei)格局，涉及(ji)高新區管委(wei)會(hui)和分園管委(wei)會(hui)之(zhi)間、市級(ji)政府與區(縣)級(ji)政府之(zhi)間等多個(ge)主體(ti)，不(bu)(bu)同主體(ti)在職能分工、管理權限、財政稅收(shou)等管理職能以及(ji)利(li)益分配(pei)(pei)方(fang)面容(rong)易(yi)引發矛(mao)盾。
四(si)是統籌(chou)發(fa)展不力。一些高新區管委會對分園沒有(you)實質(zhi)性管理(li)權限，且缺乏(fa)有(you)效(xiao)的(de)(de)統籌(chou)手(shou)段，導致各分園獨立運作，非但難以形(xing)成(cheng)合(he)力，反而會進一步加劇同質(zhi)競爭(zheng)，造成(cheng)有(you)限資源的(de)(de)分散，很難形(xing)成(cheng)“一盤棋”的(de)(de)發(fa)展格局，還(huan)會給外(wai)界造成(cheng)盲目擴張、面(mian)子(zi)工程、僅追求(qiu)經濟數據好看等負面(mian)印(yin)象。
總體來看(kan)，實施(shi)“一區(qu)(qu)多(duo)園(yuan)”管(guan)理模(mo)(mo)式的(de)(de)高(gao)新區(qu)(qu)，管(guan)委會對分(fen)園(yuan)的(de)(de)管(guan)理權限和統籌力(li)度(du)越大，越有利于(yu)協同聯(lian)動(dong)發(fa)展，也越有利于(yu)形成高(gao)質量的(de)(de)區(qu)(qu)域協同一體化發(fa)展格局。建設(she)主體型的(de)(de)“一區(qu)(qu)多(duo)園(yuan)”“共(gong)和制(zhi)”模(mo)(mo)式明顯優于(yu)半建設(she)主體型的(de)(de)“一區(qu)(qu)多(duo)園(yuan)”“聯(lian)邦制(zhi)”模(mo)(mo)式，更(geng)優于(yu)非(fei)建設(she)主體型的(de)(de)“一區(qu)(qu)多(duo)園(yuan)”“邦聯(lian)制(zhi)”模(mo)(mo)式。
“一區(qu)多(duo)園”的發展建(jian)議
三
2020年，中央編委出臺了《關于規(gui)范(fan)開(kai)發(fa)(fa)區(qu)管理(li)機構促進開(kai)發(fa)(fa)區(qu)創(chuang)新發(fa)(fa)展的指導意(yi)見(jian)》，從優化開(kai)發(fa)(fa)區(qu)行政資(zi)源(yuan)配置角度，提(ti)出結(jie)合(he)實際穩妥有序推行“一區(qu)多園”管理(li)模式，鼓(gu)勵在更(geng)大行政區(qu)域內整合(he)開(kai)發(fa)(fa)區(qu)管理(li)機構，實行集中管理(li)。
從(cong)地方發展來(lai)看(kan)，未(wei)來(lai)十年是全國乃至(zhi)全球城市競爭版圖(tu)重構的(de)關鍵十年，人才、技(ji)術、資本等創(chuang)新(xin)(xin)要素(su)呈現出(chu)向創(chuang)新(xin)(xin)更加活躍區(qu)域集聚(ju)的(de)趨勢，區(qu)域競爭從(cong)過去拼(pin)政(zheng)策(ce)、拼(pin)資源(yuan)、低(di)成本，轉(zhuan)變為(wei)創(chuang)新(xin)(xin)創(chuang)業生(sheng)態環境(jing)的(de)比拼(pin)。同時(shi)，國家高新(xin)(xin)區(qu)也需要發揮品牌帶動(dong)作(zuo)用，全力打造具有引領(ling)性、支撐性、標(biao)識性的(de)區(qu)域創(chuang)新(xin)(xin)平臺，帶動(dong)更多區(qu)域營造良好創(chuang)新(xin)(xin)創(chuang)業生(sheng)態環境(jing)，形成引領(ling)地方創(chuang)新(xin)(xin)崛(jue)起的(de)強大(da)動(dong)能。
可以預見，“一區(qu)多(duo)(duo)(duo)園(yuan)(yuan)”將(jiang)成(cheng)為越來越多(duo)(duo)(duo)高新(xin)(xin)區(qu)的戰(zhan)略(lve)選擇(ze)。必須從(cong)尊重(zhong)歷史基礎和承載未來使命視角，推進“一區(qu)多(duo)(duo)(duo)園(yuan)(yuan)”管理體制機制創新(xin)(xin)，適應高新(xin)(xin)區(qu)發(fa)展(zhan)新(xin)(xin)階段，真(zhen)正(zheng)形成(cheng)“一區(qu)多(duo)(duo)(duo)園(yuan)(yuan)”發(fa)展(zhan)合力，釋放更多(duo)(duo)(duo)的體制潛能。
一(yi)是加強準(zhun)入(ru)考(kao)量。2021年4月2日，科(ke)技部火炬(ju)中心印發(fa)(fa)(fa)(fa)《規(gui)范國(guo)家(jia)高(gao)新(xin)(xin)區(qu)(qu)統計區(qu)(qu)域(yu)(yu)(yu)范圍工作(zuo)指引》(以下簡稱《指引》)的(de)通知(zhi)，對國(guo)家(jia)高(gao)新(xin)(xin)區(qu)(qu)因(yin)管理區(qu)(qu)域(yu)(yu)(yu)范圍調整(zheng)變(bian)更統計范圍進行(xing)規(gui)范，通知(zhi)規(gui)定(ding)區(qu)(qu)域(yu)(yu)(yu)范圍調整(zheng)的(de)基本原(yuan)則之一(yi)為(wei)調整(zheng)調入(ru)的(de)區(qu)(qu)域(yu)(yu)(yu)應(ying)具有(you)充(chong)實(shi)的(de)建設(she)用(yong)地(di)和良好(hao)(hao)的(de)空間發(fa)(fa)(fa)(fa)展(zhan)(zhan)(zhan)前(qian)景，符合城市(shi)總體發(fa)(fa)(fa)(fa)展(zhan)(zhan)(zhan)規(gui)劃和土地(di)利用(yong)規(gui)劃，或者(zhe)區(qu)(qu)域(yu)(yu)(yu)內原(yuan)有(you)的(de)產業(ye)符合國(guo)家(jia)高(gao)新(xin)(xin)區(qu)(qu)產業(ye)發(fa)(fa)(fa)(fa)展(zhan)(zhan)(zhan)要求，已經集聚(ju)了(le)較好(hao)(hao)的(de)創新(xin)(xin)資(zi)源和創新(xin)(xin)服務體系。由此，對于正在謀劃“一(yi)區(qu)(qu)多園”發(fa)(fa)(fa)(fa)展(zhan)(zhan)(zhan)模式(shi)的(de)高(gao)新(xin)(xin)區(qu)(qu)，要發(fa)(fa)(fa)(fa)揮好(hao)(hao)政府主導(dao)空間布(bu)局的(de)作(zuo)用(yong)，明(ming)確擬納(na)(na)入(ru)園區(qu)(qu)的(de)準(zhun)入(ru)門(men)檻，秉(bing)承國(guo)家(jia)高(gao)新(xin)(xin)區(qu)(qu)發(fa)(fa)(fa)(fa)展(zhan)(zhan)(zhan)導(dao)向，將(jiang)該區(qu)(qu)域(yu)(yu)(yu)能否(fou)將(jiang)創新(xin)(xin)驅(qu)動作(zuo)為(wei)主要發(fa)(fa)(fa)(fa)展(zhan)(zhan)(zhan)戰略，能否(fou)堅持走(zou)高(gao)質量發(fa)(fa)(fa)(fa)展(zhan)(zhan)(zhan)道路(lu)作(zuo)為(wei)重(zhong)要考(kao)量標準(zhun)，鼓勵和支持條件成(cheng)熟的(de)省級高(gao)新(xin)(xin)區(qu)(qu)、重(zhong)點(dian)工業(ye)園區(qu)(qu)及(ji)重(zhong)點(dian)科(ke)技資(zi)源集聚(ju)區(qu)(qu)塊視發(fa)(fa)(fa)(fa)展(zhan)(zhan)(zhan)情況逐步納(na)(na)入(ru)。
二是厘清(qing)統分(fen)(fen)結合管理架構(gou)。基于園區(qu)歷(li)史起(qi)點、發展階段(duan)、經濟發展水平等(deng)客觀因素，因地(di)制(zhi)宜建(jian)(jian)立(li)(li)市區(qu)兩級統分(fen)(fen)結合管理架構(gou)，厘清(qing)高(gao)(gao)新區(qu)管委會與分(fen)(fen)園管理機(ji)構(gou)的(de)(de)(de)管理權(quan)限和職責分(fen)(fen)工(gong)，建(jian)(jian)立(li)(li)科學適用的(de)(de)(de)合作和利益分(fen)(fen)享(xiang)機(ji)制(zhi)。要進(jin)一步統籌思(si)考高(gao)(gao)新區(qu)“一區(qu)多(duo)園”的(de)(de)(de)體(ti)制(zhi)設計，加強市級層面的(de)(de)(de)資(zi)源管理，尤其是在(zai)領導配置(zhi)、資(zi)金支持、權(quan)限下放(fang)上(shang)體(ti)現“舉全市之力(li)”建(jian)(jian)設高(gao)(gao)新區(qu)的(de)(de)(de)戰略意圖，將(jiang)最(zui)優秀的(de)(de)(de)人(ren)才、最(zui)好的(de)(de)(de)土地(di)和最(zui)優惠(hui)的(de)(de)(de)政策配置(zhi)給高(gao)(gao)新區(qu)。
三是(shi)(shi)(shi)實行多(duo)元化統(tong)(tong)(tong)(tong)籌(chou)(chou)(chou)(chou)(chou)(chou)手(shou)段。《指引(yin)》中(zhong)高(gao)新(xin)區(qu)(qu)(qu)區(qu)(qu)(qu)域(yu)范圍調(diao)(diao)整的(de)(de)(de)另一(yi)(yi)(yi)基(ji)本原則為，國家高(gao)新(xin)區(qu)(qu)(qu)管(guan)委會能夠(gou)對調(diao)(diao)整后(hou)的(de)(de)(de)區(qu)(qu)(qu)域(yu)進行統(tong)(tong)(tong)(tong)一(yi)(yi)(yi)、有(you)效的(de)(de)(de)管(guan)理(li)，杜絕(jue)(jue)僅(jin)為擴(kuo)大統(tong)(tong)(tong)(tong)計(ji)調(diao)(diao)查規模的(de)(de)(de)區(qu)(qu)(qu)域(yu)調(diao)(diao)整。由此高(gao)新(xin)區(qu)(qu)(qu)管(guan)委會對分園的(de)(de)(de)管(guan)理(li)權限和統(tong)(tong)(tong)(tong)籌(chou)(chou)(chou)(chou)(chou)(chou)力度(du)是(shi)(shi)(shi)重中(zhong)之(zhi)重，最(zui)理(li)想的(de)(de)(de)是(shi)(shi)(shi)形成(cheng)“五統(tong)(tong)(tong)(tong)籌(chou)(chou)(chou)(chou)(chou)(chou)”發(fa)(fa)展，統(tong)(tong)(tong)(tong)籌(chou)(chou)(chou)(chou)(chou)(chou)政策、統(tong)(tong)(tong)(tong)籌(chou)(chou)(chou)(chou)(chou)(chou)規劃(hua)、統(tong)(tong)(tong)(tong)籌(chou)(chou)(chou)(chou)(chou)(chou)領導(dao)、統(tong)(tong)(tong)(tong)籌(chou)(chou)(chou)(chou)(chou)(chou)招(zhao)商、統(tong)(tong)(tong)(tong)籌(chou)(chou)(chou)(chou)(chou)(chou)建設。從(cong)現實角(jiao)度(du)出發(fa)(fa)，推(tui)進“五統(tong)(tong)(tong)(tong)籌(chou)(chou)(chou)(chou)(chou)(chou)”需(xu)要結合(he)地(di)方及分園的(de)(de)(de)發(fa)(fa)展階(jie)段、區(qu)(qu)(qu)位條(tiao)件(jian)、資源(yuan)稟賦區(qu)(qu)(qu)別對待，先(xian)易后(hou)難。首先(xian)也是(shi)(shi)(shi)最(zui)為迫(po)切的(de)(de)(de)是(shi)(shi)(shi)要堅決杜絕(jue)(jue)僅(jin)是(shi)(shi)(shi)數(shu)據(ju)納(na)統(tong)(tong)(tong)(tong)的(de)(de)(de)“一(yi)(yi)(yi)區(qu)(qu)(qu)多(duo)園”。應先(xian)在市(shi)級層面成(cheng)立(li)高(gao)規格的(de)(de)(de)“一(yi)(yi)(yi)區(qu)(qu)(qu)多(duo)園”領導(dao)小(xiao)組，建立(li)高(gao)層次決策機制，綜合(he)運用專(zhuan)項(xiang)資金(jin)、考核(he)評價、激勵懲處等政策工具(ju)，實現統(tong)(tong)(tong)(tong)籌(chou)(chou)(chou)(chou)(chou)(chou)政策、統(tong)(tong)(tong)(tong)籌(chou)(chou)(chou)(chou)(chou)(chou)規劃(hua)、統(tong)(tong)(tong)(tong)籌(chou)(chou)(chou)(chou)(chou)(chou)領導(dao)，有(you)條(tiao)件(jian)時適(shi)時向統(tong)(tong)(tong)(tong)籌(chou)(chou)(chou)(chou)(chou)(chou)招(zhao)商、統(tong)(tong)(tong)(tong)籌(chou)(chou)(chou)(chou)(chou)(chou)建設邁進。
四是強化市(shi)場(chang)(chang)(chang)驅動。發(fa)(fa)揮(hui)好市(shi)場(chang)(chang)(chang)驅動產業(ye)(ye)發(fa)(fa)展的作用，探索以企業(ye)(ye)為主(zhu)體的開發(fa)(fa)建設模(mo)式，支持(chi)設立市(shi)場(chang)(chang)(chang)化的產業(ye)(ye)促進(jin)機(ji)構，鼓勵企業(ye)(ye)等市(shi)場(chang)(chang)(chang)主(zhu)體跨區域布局，依靠市(shi)場(chang)(chang)(chang)規(gui)律(lv)和機(ji)制(zhi)推進(jin)“一區多園”產業(ye)(ye)資源優化配置。鼓勵以政府采(cai)購服務(wu)的方式將能夠市(shi)場(chang)(chang)(chang)化的服務(wu)交由市(shi)場(chang)(chang)(chang)機(ji)構來提供，發(fa)(fa)揮(hui)市(shi)場(chang)(chang)(chang)化、社(she)會(hui)化服務(wu)機(ji)構的促進(jin)作用。
（來源(yuan)：《經濟與管(guan)理(li)》）
